Улучшение качества инфраструктурных услуг в Российской Федерации за счет планомерного создания перспектив конкурентного рынка

Опубликовано: 22.10.2015 Теги: инфраструктура, проектное финансирование, субсидирование

Авторы: к.э.н. Бруссер Павел Александрович,
Карпенко Екатерина Александровна
Июнь – октябрь 2015 г.

«Горечь плохого качества ощущается даже тогда, когда сладость низкой цены давно забыта»
Эдуард Вульф

Оглавление:

  1. Инфраструктура в России 
    • низкое качество инфраструктурных услуг и отсутствие необходимого количества инфраструктурных активов с соответствующим качеством
    • необходимость создания новых и модернизации старых объектов инфраструктуры 
  2. Долговая нагрузка регионов РФ 
    • причины и предпосылки роста долговой нагрузки регионов
    • инфраструктурные проекты как одна из статей расходов региональных бюджетов
    • снижение долговой нагрузки регионов путем увеличения доли «рыночных проектов»
  3. Необходимость государственного регулирования с целью создания конкурентного рынка инфраструктурных услуг
    • неспособность рынка инфраструктурных услуг самостоятельно прийти в равновесие (провалы рынка)
    • низкий платежеспособный спрос на услуги инфраструктуры
    • применение государством стимулирующих и сдерживающих мер с целью создания равновесия на рынке инфраструктурных услуг
  4. Возможные пути создания конкурентного рынка инфраструктурных услуг
    • субсидирование конечных потребителей инфраструктурных услуг с целью создания платежеспособного спроса и увеличения конкуренции
    • методы стимулирования конечных потребителей инфраструктурных услуг путем предоставления льгот или прямых субсидий 

Принято считать, что инфраструктура представляет собой совокупность объектов и сооружений, необходимых для функционирования всех отраслей экономики и обеспечения условий жизнедеятельности общества. Термин «инфраструктура» объединяет в себе транспортную, инженерную и социальную инфраструктуру. В сложившейся в последние годы экономической ситуации необходимость удовлетворения потребностей российской экономики в современной инфраструктуре становится как никогда актуальной, а её недостаточный уровень развития и низкое качество замедляют экономический рост.

Как известно, инвестиции в инфраструктуру оказывают прямое влияние на экономический рост через мультипликатор инвестиций. Мультипликативный эффект инвестиций можно охарактеризовать как «цепную реакцию» в виде роста доходов населения.  А именно, каждый рубль, вложенный в строительство новой инфраструктуры, вызовет рост совокупного спроса и дохода более чем на рубль. Так, например, рабочие, строящие дорогу, часть своего заработка потратят на покупку телевизоров, а производители телевизоров, в свою очередь, потратят часть заработка на продукты питания. Эта цепочка порождает мультипликативный эффект. Таким образом, соотношение предельной склонности к потреблению (MPC[1])  и предельной склонности к сбережению (MPS[2]) представляет собой коэффициент мультипликатора (K), который можно выразить следующим образом[3]:

При этом, в период экономического спада инвестиции в инфраструктуру дают возможность создать дополнительный платежеспособный спрос и сократить безработицу. Косвенные эффекты от инфраструктурных инвестиций выражаются в снижении стоимости факторов производства, усилении конкуренции в отрасли, диверсификации экономики, росте производительности труда, и, наконец, в увеличении благосостояния и качества жизни населения. Таким образом, неразвитость инфраструктуры препятствует экономическому развитию страны и негативно влияет на уровень жизни населения.

Инфраструктура в России

В рейтинге качества инфраструктуры Международного Экономического Форума (МЭФ) в 2014 году Россия находилась на 74-ом месте (из 144-х), из стран БРИКС худшие позиции занимают только Бразилия – 120-е место и Индия 90-е (ЮАР – 59-е; Китай – 64-е). В рейтинге качества автомобильных дорог МЭФ, Россия находится на 124-м месте, качества железных дорог – на 26-м, качества аэропортовой инфраструктуры – на 79-м и на 81-м по качеству морской портовой инфраструктуры. Для сравнения в 2013 году в рейтинге качества инфраструктуры Россия занимала 93-е место и 101-е место в 2012 г. Доля расходов на инфраструктурные проекты в ВВП РФ составляет 3,4%, что на 0,4% ниже среднемирового показателя. Для сравнения Китай ежегодно тратит на инфраструктуру около 8,5% ВВП, что составляет 550 млрд. долл. в год.

Несмотря на укрепление позиций в рейтинге, развитие и модернизация инфраструктуры остается одним из приоритетных направлений развития Российской Федерации. Таким образом, необходимо найти возможность реализации инфраструктурных проектов в условиях роста дефицита бюджета и долга, как на региональном, так и на федеральном уровне, а также с учетом роста стоимости заемных ресурсов в периоды нестабильности.

Регионы на грани дефолта

По данным Министерства финансов Российской Федерации, суммарный объем государственного долга всех субъектов РФ увеличился на 17% и на      1 января 2015 года составил 2,05 трлн руб., что на 350 млрд руб. больше, чем годом ранее. Для сравнения, в 2013 году государственный долг вырос на 28,6%, но до этого прирост был менее существенным – +15,6% (2012 г.) и +7% (2011 г.). Объем госдолга 35 субъектов уже превысил 50% доходов консолидированного бюджета без учета безвозмездных поступлений. Кроме того, по данным исследования НИУ «Высшая Школа Экономики»[4] ряд регионов находится в «преддефолтном» состоянии (Чукотский автономный округ, Республика Мордовия, Смоленская область, Костромская область).  Что касается структуры госдолга, то стоит отметить рост в 2014 году доли кредитов, полученных регионами: с 38% до 43% увеличились заимствования от кредитных организаций и с 29% до 31% выросли бюджетные кредиты. В 2015 году можно ожидать дальнейшего увеличения долговой нагрузки и, вероятно, ускорения темпов прироста государственного долга субъектов РФ.

Ситуация осложняется тем, что в рамках реализации регионами инфраструктурных проектов преобладают проекты, реализуемые по схеме Контракта жизненного цикла, предполагающие модель «плата за доступность» либо модель с «удлиненным» периодом выкупа объекта, создаваемого в рамках проекта. Проекты, реализуемые по данной схеме, увеличивают долговую нагрузку на регионы (за счет удорожания кредитных средств) и представляют собой либо текущее, либо оформленное в настоящий момент времени будущее обязательство «заплатить» со стороны публичного партнера перед частным партнером. При этом такая долговая нагрузка может не учитываться в текущих планах по расходам («забалансовый учет»). Таким образом, существует высокий риск значительного увеличения долгов регионов, вызванных реализацией концессионных и ГЧП проектов в ближайшие годы.

В этих условиях необходимо пересматривать подход к реализации инфраструктурных проектов, путем планомерного создания конкурентного рынка инфраструктурных услуг и создания  платежеспособного спроса. Данный подход позволит привлечь в отрасль частных инвесторов, усилить конкуренцию и улучшить качество предоставляемых инфраструктурных услуг.

В настоящий момент возможность привлечения частных инвесторов осложняется рядом факторов, таких как: высокий уровень монополизированности отрасли (наличие естественных монополий), высокие входные барьеры, а также низкий платежеспособный спрос со стороны населения, и, как следствие, невозможность установления высоких тарифов и цен. Добавим сюда длительные сроки окупаемости проектов (либо за счет существующего ограниченного спроса, либо за счет невозможности бюджета рассчитаться за инфраструктурный объект быстрее). Все это делает данную отрасль непривлекательной для частных инвестиций.

«Провалы рынка»

Реализация инфраструктурных проектов представляет собой ситуацию, в которой рыночный механизм не может эффективно распределить финансовые ресурсы. Происходит нарушение между предельными затратами и предельными выгодами. Такая ситуация возникает в связи с тем, что объекты инфраструктуры нуждаются в крупных объемах инвестиций и при этом подразумевают предоставление квазиобщественных благ и услуг, цена на которые ограничивается низким платежеспособным спросом населения и государственными регуляторными нормами. Таким образом, реализация инфраструктурных проектов без прямой поддержки государства представляется невозможной.

Стоит говорить о том, что экономические решения участников рынка основаны на сравнении предельной выгоды и предельных издержек. Эффективное с точки зрения общества распределение ресурсов обеспечивается тогда, когда предельные издержки включают в себя все издержки, которые порождает инфраструктурная услуга («производство» инфраструктурной услуги), а цена услуги точно отражает все выгоды, которые получает от него общество.

В контексте потребления общественных или квазиобщественных благ, а в нашем случае инфраструктурных услуг, государство, принимая решение о таком «производстве», должно сопоставлять предельные общественные выгоды (MSU[5]), лежащие в основе коллективного спроса на инфраструктурную услугу, и предельные общественные издержки (MSC [6] ), лежащие в основе предложения инфраструктурных услуг. Таким образом, условием достижения общественно эффективного объема «производства» инфраструктурных услуг является равенство MSC = MSU, что проиллюстрировано ниже на Графике 1.

Соответственно, если MSU > MSC, то «производство» инфраструктурных услуг должно быть увеличено. А если MSU < MSC, то объем необходимо сократить. Текущий статус–кво рынка инфраструктуры характеризуется неравенством MSU > MSC.

Роль государства в случаях неэффективного распределения ресурсов очень велика. Государство должно удовлетворять потребность населения в общественных благах, а также регулировать так называемые «внешние эффекты» или экстерналии[7], которые нарушают работу рыночного механизма. При этом, государство в данной ситуации должно найти оптимальный механизм финансирования инфраструктурных проектов, позволяющий, с одной стороны, снизить государственные расходы в условиях ограниченности бюджетных ресурсов, а с другой стороны, улучшить качество предоставляемых инфраструктурных услуг с учетом их доступности для большинства населения.

«Невидимая рука» государства

Возможно выделить три функции государства, применимые в данной ситуации: ремонт и поддержание качества старых объектов инфраструктуры, создание новых объектов инфраструктуры, и, наконец, применение стимулирующих или сдерживающих мер с целью создания конкурентного рынка инфраструктурных услуг, способного функционировать, распределять ресурсы и приходить в равновесие самостоятельно. Среди подобных мер можно выделить  стимулирование конечных потребителей инфраструктурных услуг. В рамках оптимизации подхода государства для поддержки рынка инфраструктуры необходимо понять основные цели этой поддержки. В первую очередь, это увеличение качества предоставляемых инфраструктурных услуг и создание платежеспособного спроса на эти услуги. Второй, не менее важной целью, является сокращение расходов бюджетных средств и привлечение частных инвестиций в проекты создания инфраструктуры.

Применение стимулирующих и сдерживающих мер в данном контексте подразумевает минимизацию положительных и отрицательных экстерналий соответственно. Так, государство компенсирует потребителю ущерб от отрицательных экстерналий, а создателю положительных эффектов недополученную выгоду. Для наглядной иллюстрации отрицательных экстерналий приведем пример: компания с целью снижения издержек положила менее качественное дорожное покрытие, на котором спустя короткий промежуток времени появились ямы, что в свою очередь порождает увеличение затрат для населения на ремонт автомобилей. В данной ситуации предельные издержки производителя дорожного покрытия (MC) меньше общественных предельных издержек населения (MSC).  Именно в такой ситуации издержки производителя автоматически перекладываются на население. График 2 иллюстрирует описанную ситуацию. 

Вследствие того, что MC < MSC, объем выпуска и цена устанавливаются на неэффективном для общества уровне (Q1 P1). В такой ситуации государство устанавливает определенные нормативы качества для производителя инфраструктурных услуг (в данном случае для производителя дорожного покрытия) и контролирует выполнение производителем своих обязательств в рамках гарантийного периода. В случае неустранения нарушений по окончании такого периода, государство берет на себя все затраты по реконструкции и ремонту построенного объекта.

Государство также может ввести сдерживающий налог или штраф в размере предельных внешних издержек (MEC). В таком случае данные обязательства либо будут напрямую ложиться на недобросовестного производителя, либо будут «перенесены» на плечи конечного потребителя. Примером такого «переноса» является проект «Финансирование, проектирование, строительство и эксплуатация объектов государственной системы взимания платы за проезд в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, на федеральных трассах РФ». В рамках данного проекта проезд тяжелых грузовиков по федеральным трассам будет обходиться автоперевозчикам в 3,73 рубля за 1 км. Следовательно, высоко вероятно, что логистические компании и перевозчики будут включать соответствующую надбавку (плату за проезд) в конечную цену товара.

В результате, для того чтобы рынок пришел в равновесное состояние, внутренние издержки производителя инфраструктурной услуги (MC) необходимо повысить до уровня предельных издержек населения (MSC).

В случае положительных экстерналий, происходит противоположенная ситуация. А именно, предельная полезность товаров или услуг (MU) ниже предельной общественной полезности (MSU). 

Для того чтобы уравновесить положительный внешний эффект, государство использует стимулирующие целевые субсидии, выплачиваемые либо потребителю, либо производителю в размере предельной внешней полезности (MEU). В случае, когда субсидия направляется потребителю, кривая спроса сдвигается вправо вверх (цифра 1 на Графике 3) до уровня предельной общественной полезности. При этом такая субсидия применяется в том случае, когда объект инфраструктуры подразумевает платную эксплуатацию. В случае невозможности введения платы для населения, государство направляет субсидию производителю. Вследствие снижения предельных издержек производителя, кривая предложения сместится вправо вниз (цифра 2 на Графике 3).

«Рыночные» и «нерыночные» проекты

Одним из возможных методов снижения нагрузки на бюджет и достижения равновесия рынка является разделение проектов на «рыночные» и «нерыночные». Под «рыночными» проектами подразумеваются те проекты, окупаемость которых осуществляется за счет реального платежеспособного рыночного спроса. «Нерыночные» же проекты представляют собой проекты с регрессом на региональный или муниципальный бюджеты (в отдельных случаях на федеральный), то есть проекты с контрактными или бюджетными обязательствами регионов или муниципалитетов. При этом «нерыночные» проекты, подразумевающие дальнейший выкуп объектов инфраструктуры, несут значительное удорожание выкупной стоимости объекта при увеличении срока выкупа за счет стоимости привлеченных ресурсов (денег).

Увеличение доли «рыночных» проектов позволит сделать инфраструктурную отрасль более привлекательной для частных инвестиций, демонополизировать ее и, как следствие, сделать ее более конкурентоспособной. В такой ситуации рыночные механизмы начнут работать, а уровень цены и качества будет диктоваться уже не производителями инфраструктурных услуг, а конечными потребителями.

Таким образом, для возможности увеличения доли «рыночных» проектов необходимо в первую очередь создать платежеспособный спрос на инфраструктурные услуги. Понятие платежеспособного спроса подразумевает спрос, подкрепленный денежными средствами покупателей. Для его стимулирования государству необходимо принять ряд мер по внедрению прямых и косвенных субсидий, а также всевозможных методов софинансирования расходов населения на инфраструктурные услуги. А значит, государство должно выбрать приоритетные отрасли инфраструктуры, наиболее нуждающиеся в развитии, и стимулировать спрос в этих отраслях.

Субсидирование конечных потребителей инфраструктурных услуг

Как известно, в настоящее время большинство предприятий РФ, функционирующих на рынке инфраструктурных услуг, являются фактически естественными монополиями либо государственными агентами, контролирующими ту или иную стратегически важную отрасль. Специфика данной отрасли состоит в том, что государство должно контролировать соблюдение баланса между интересами потребителей, которые стремятся платить более низкую цену, и интересами естественного монополиста, который стремится получать больше выручки при неизменном уровне качества инфраструктурных услуг. Таким образом, выплата потребителю субсидии в данном случае дает возможность установить цену на таком уровне, который удовлетворял бы оба требования. Помимо этого, данная мера при правильном внедрении даст возможность населению почувствовать большую степень удовлетворенности инфраструктурными услугами, а монополисту даст возможность вкладывать больше в модернизацию и развитие инфраструктуры. При этом, с течением времени экономическая сила монополиста будет уменьшаться, что является естественным эволюционным процессом перехода к конкурентному рынку инфраструктурных услуг.

Графически эффект от выплаты субсидии в данной ситуации можно выразить следующим образом (График 4). По осям абсцисс и ординат построим зависимость количества (Quantity) и качества (Quality) инфраструктурных услуг. Изначально существует производственная кривая, назовем ее (TM), которая демонстрирует набор возможных объемов производства инфраструктурной услуги при определенном уровне качества. Соответственно, чем больше количество, при прочих равных условиях, тем ниже качество и наоборот. U1, U2 и U3 представляют собой кривые безразличия, определяющие предпочтения потребителя относительно качества и количества инфраструктурной услуги. В точке касания производственной кривой (TM) и кривой безразличия (U1) устанавливается равновесие, а значит, данная точка максимизирует как полезность для производителя, так и полезность для потребителя.

Однако существует бюджетное ограничение потребителя, которое не позволяет ему при существующем уровне дохода рассчитывать на получение инфраструктурной услуги, соответствующей по количеству и качеству точке E. Следовательно, максимизация полезности не реализуется. Как следствие, необходимо каким-то образом увеличить доход потребителя и сдвинуть бюджетную линию для установления равновесия в точке Е.

Путем выплаты населению субсидии государство сдвигает бюджетную линию вверх вправо, соответственно, появляется новая бюджетная линия, пересекающая производственную кривую (TM) и кривую безразличия (U1), позволяющая установить равновесие в той точке, в которой максимизируется полезность, как производителя инфраструктурной услуги, так и потребителя.

Так, например, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ существует два вида субсидий: межбюджетные трансферты, предоставляемые нижестоящим уровням бюджета и субсидии, предоставляемые из бюджетов и бюджетных фондов юридическим и физическим лицам. Субсидии физическим лицам могут быть предоставлены как в форме гранта, так и в форме софинансирования расходов или компенсационных выплат. Такие субсидии должны носить целевой характер, а значит должны направляться на помощь потребителю, не имеющего достаточно средств на покупку того или иного товара или услуги требуемого качества, производимой в стратегической для государства отрасли с целью ее поддержания.

В качестве яркого примера можно привести государственную Программу субсидирования ставки по ипотечным кредитам[8] , запущенную в первом квартале 2015 года, за первый месяц работы которой спрос на квартиры вырос на 15 – 20%, а доля ипотеки на рынке — более чем вдвое. Программа работает следующим образом: государство компенсирует разницу между ставкой банка и ставкой для конечного заемщика, которая не должна превышать 12%. Программа действует до тех пор, пока ключевая ставка не снизится до 8,5% или ниже, Программа возобновляется по решению Правительства РФ. Всего на Программу выделено 20 млрд руб. Среди других примеров прямого субсидирования можно выделить программу[9] , в рамках которой появилась возможность сдать официальному дилеру подержанный автомобиль на утилизацию и получить сертификат на сумму от  40 000 до 150 000 рублей (в зависимости от автомобиля). Данный сертификат можно использовать как первый взнос для приобретения нового автомобиля отечественного производства. Таким образом, государство стимулирует отечественную автомобильную промышленность. Программы «Материнский капитал»[10], «Военная ипотека»[11] также можно считать одним из методов прямого целевого субсидирования. 

Таким образом, в рамках текущей ситуации существует необходимость расставления приоритетов в сторону конечных потребителей инфраструктурных услуг и поиска возможностей их субсидирования. Развитие в этом направлении даст возможность подтолкнуть рынок инфраструктурных услуг к развитию, повышению качества и к усилению конкуренции между участниками рынка. Создание платежеспособного спроса, несомненно, позволит населению выбирать между менее и более качественной инфраструктурой, а производителям позволит вкладывать больше средств в модернизацию объектов инфраструктуры за счет увеличения рентабельности.

Подводя итог, стоит выдвинуть две «парадигмы», вытекающие из анализа проблематики в данной статье. Первая – «парадигма снижения монополистической силы на рынке инфраструктурных услуг» и вторая – «парадигма обучаемости качеству со стороны населения». Данные «парадигмы» являются неизбежными в контексте описанного выше подхода модернизации рынка инфраструктурных услуг. Интенсификация конкуренции и привлечение новых игроков на рынок неизбежно даст толчок к улучшению качества инфраструктурных услуг, а улучшение качества инфраструктуры заставит население задуматься о том что потребитель имеет право выбора. 

Именно таким образом постепенно формируемый инфраструктурный рынок перейдет в ту фазу своего развития, которую можно будет назвать зрелой. Зрелой – в том числе потому, что эксплуатационная фаза инфраструктурных проектов будет лишена прямой поддержки со стороны государства, направляемой в адрес инвестора. Основной акцент будет сделан на поддержке покупателя услуги. Именно в этом случае рынок получит правильную мотивацию со стороны инфраструктурных игроков, выраженную в натуральной экономической «борьбе» за клиента.


  1. top Marginal propensity to consume
  2. top Marginal propensity to save = 1 – MPC
  3. top Учебное издание «Курс экономической теории» М.Н. Чепурин, Е.А. Киселев 
  4. top https://www.hse.ru/data/2015/05/20/1097292445/Выпуск%203.pdf
  5. top Marginal social utility
  6. top Marginal social cost
  7. top Издержки или выгоды, не отраженные в ценах
  8. top Постановление Правительства РФ от 20.03.2015 №255 «О внесении изменений в правила предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям и открытому акционерному обществу «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» на возмещение недополученных доходов по выданным жилищным (ипотечным) кредитам»
  9. topПостановление Правительства РФ от 31.12.2009 №1194 «О стимулировании приобретения новых автотранспортных средств взамен вышедших из эксплуатации и сдаваемых на утилизацию, а также по созданию в Российской Федерации системы сбора и утилизации вышедших из эксплуатации автотранспортных средств»
  10. top ФЗ от 29.12.2006 №256 «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»
  11. top ФЗ от 20.08.2004 №117 «О накопительно – ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»


comments powered by HyperComments