Выбор оптимальной стратегии использования механизмов субсидирования при реализации проектов государственно-частного партнерства

Опубликовано: 23.10.2015 Теги: ГЧП, субсидирование

Авторы: к.э.н. Бруссер Павел Александрович,
Потехин Иван Александрович,
Блачев Лев Михайлович

«Экономика есть искусство удовлетворять безграничные потребности при помощи ограниченных ресурсов».
Питер Лоренс

Необходимость субсидирования ГЧП-проектов

Ключевой особенностью инфраструктуры является вспомогательный характер по отношению к основной экономической деятельности: обеспечение производственных процессов, либо предоставление социально значимых услуг. Уровень развития инфраструктуры национальной экономики является одним из ключевых факторов, который влияет как на осуществление экономической деятельности, так и на качество жизни населения. Реализация инфраструктурных проектов, в свою очередь, способствует экономическому росту за счет мультипликативного эффекта, вызванного ростом совокупного спроса в смежных отраслях.

Количество и качество инфраструктурных объектов является так же одним из ключевых факторов, определяющих инвестиционную привлекательность стран и регионов. В этой связи одной из приоритетных задач для государства является скорейшее устранение инфраструктурных ограничений, сдерживающих развитие национальной экономики. Однако создание и модернизация инфраструктурных объектов являются одним из наиболее капиталоемких видов инвестиционных проектов. В условиях ограниченных бюджетных ресурсов, государство заинтересовано в привлечении внебюджетного финансирования в инфраструктурные проекты. Наиболее перспективным способом привлечения внебюджетного финансирования является структурирование проектов на принципах государственно-частного партнерства (ГЧП).

В рамках ГЧП-проекта государство (публичный партнер) заключает с частным партнером соглашение, предусматривающее обязанность частного партнера создать и эксплуатировать объект на определенных условиях. Основное преимущество реализации проектов на принципах ГЧП – гибкая система распределения рисков между государством и частным партнером. В грамотно структурированном ГЧП-проекте частный партнер заинтересован в создании качественного объекта и обеспечении его надлежащей эксплуатации.

Механизм возмещения затрат частного партнера на создание и эксплуатацию объекта зависит от спроса на услугу, оказываемую в рамках проекта. Большинство инфраструктурных объектов имеют ограниченный платежеспособный спрос на свои услуги, позволяющий полностью окупить затраты частного партнера. Для повышения инвестиционной привлекательности таких проектов государству необходимо предусмотреть механизмы субсидирования и правильным образом их структурировать.

Как прописано в Бюджетном кодексе РФ, субсидии – это выплаты потребителям, предоставляемые за счёт государственного или местного бюджета, а также выплаты специальных фондов для юридических и физических лиц, местных органов власти, других государств.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ следует различать два вида субсидий:

  • субсидия – межбюджетный трансферт, предоставляемый в целях софинансирования расходных обязательств нижестоящего бюджета;
  • субсидия – денежные средства, предоставляемые из бюджетов и внебюджетных фондов юридическим лицам (не являющимся бюджетными учреждениями) и физическим лицам.

Основные свойства субсидии:

  • безвозмездная передача средств (однако, возможен возврат средств);
  • целевой характер;
  • софинансирование (на условиях долевого финансирования).

Субсидии следует отличать от бюджетных инвестиций. Бюджетные инвестиции – это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. В отличие от бюджетных инвестиций, субсидии предоставляются юридическим лицам, не являющимся бюджетными учреждениями, или физическим лицам.

В целях данной статьи субсидия определяется как целевые выплаты со стороны публичного партнера, направленные на повышение инвестиционной привлекательности проекта для частного партнера.[1]

Структура платежей публичного партнера

В рамках ГЧП-проектов, механизм выплат от публичного партнера зависит от стадии реализации проекта. На инвестиционной стадии публичный партнер предоставляет капитальный грант, покрывающий определенную часть капитальных затрат частного партнера. На операционной стадии может выплачиваться платеж за доступность, размер которого покрывает расходы на привлечение финансирования частным партнером и обеспечивает доходность на вложенные инвестиции, а также затраты на содержание объекта.

Для обеспечения требуемой частным партнером доходности на вложенные инвестиции публичный партнер имеет возможность комбинирования размеров платежей на различных стадиях реализации проекта. Публичный партнер заинтересован в рациональном распределении ресурсов и выборе оптимальной формы своего участия в проекте для привлечения частного партнера, исходя из своих бюджетных ограничений.

Для целей определения оптимальной формы участия публичного партнера предлагаем рассмотреть финансовую модель реализации ГЧП-проекта (платежный механизм – плата за доступность) с возможностью вариации размера государственной поддержки (основные предпосылки представлены в Приложении 1).

Величина платежа за доступность имеет обратную линейную связь с капитальным грантом вне зависимости от других параметров финансирования: графика выборки, финансового рычага, стоимости финансирования и графика погашения.

Общий график расходов публичного партнера (комбинация капитального гранта и эксплуатационного платежа во времени) в реальных ценах возможно представить в следующем виде («кривые Серова»[2] для различных уровней капитального гранта):

Данный график исходит из предположения о равномерном распределении затрат в течение строительной стадии и равномерных выплат платежа за доступность.

В зависимости от уровня финансирования проекта со стороны публичного партнера на инвестиционной стадии меняется суммарный объем эксплуатационных платежей на операционной фазе и общее удорожание проекта для публичного партнера (график для проекта сроком 10 лет):

 

Так, например, при изменении срока эксплуатационной стадии растет общее удорожание проекта для публичного партнера, но также происходит и снижение необходимого уровня ежегодных эксплуатационных платежей (график при различных уровнях капитального гранта):

 

 

Таким образом, попробуем систематизировать вышеуказанные выкладки в виде формул.

Ограничения структуры платежей публичного партнера

Пусть m – срок строительства, а n – срок эксплуатации. В таком случае субсидии со стороны публичного партнера можно обозначить следующим образом:


Все возможные комбинации капитального гранта и суммы эксплуатационных платежей («кривые Серова») в этом случае можно представить в виде точек на соответствующем графике (см. график ниже).

Пусть

 

 тогда зависимость между объемом капитального гранта и суммой эксплуатационных платежей можно описать в виде «функции государственной поддержки»:

y = ax+c, где

  • a – коэффициент конвертации капитального гранта в эксплуатационный платеж;
  • c – константа, показывающая величину эксплуатационных платежей при 100% капитальном гранте.

Приведем в качестве примера зависимость, построенную на основе модели для 7-летней операционной стадии (на основе предпосылок из Приложения 1):

Единственным определяющим параметром для удорожания выбран срок эксплуатационной стадии проекта. Как мы увидели ранее, при изменении срока эксплуатационной стадии проекта меняется также и набор «кривых Серова», что, в свою очередь, ведет к изменению графика функции государственной поддержки.

Как можно увидеть на графике, данные прямые фактически является бюджетным ограничением публичного партнера при выборе наиболее эффективного варианта участия в проекте.

Функция полезности публичного партнера в зависимости от структуры платежей

Для нахождения оптимального варианта участия государственного партнера необходимо найти точку «касания» бюджетного ограничения с кривой безразличия. Функция кривой безразличия публичного партнера для данного примера будет выпуклой, т.к. капитальный грант и эксплуатационный платеж представляют из себя «антиблага» (обладают отрицательной полезностью для публичного партнера).

Как можно увидеть из рисунка ниже, кривые безразличия имеют отрицательный наклон и выпуклую форму относительно начала координат. Чем дальше расположена кривая безразличия от начала координат, тем меньшая полезность ей соответствует. Полезность для публичного партнера отрицательна для всех точек на площади, ограниченной положительными значениями осей координат.

В качестве функции полезности применена следующая формула, наиболее близко отвечающая, по-нашему мнению, условиям функции полезности для данного набора «антиблаг»:

f(x,y) = -(2x2 + y2)

На графике ниже представлены возможные варианты расположения кривой безразличия по отношению к бюджетному ограничению публичного партнера:

 

  • Кривая 1 – у государственного партнера есть запас для снижения своего участия в проекте при сохранении инвестиционной привлекательности проекта
  • Кривая 2 – точка касания кривой – оптимальная форма участия государственного партнера при заданных условиях финансирования проекта
  • Кривая 3 – проект перестает быть привлекательным для частного партнера

Для нахождения точек касания кривых безразличия частного партнера к бюджетному ограничению (оптимального решения задачи публичного партнера), необходимо построение функции Лагранжа с учетом заданных ограничений:

  • f(x,y) – функция полезности публичного партнера;
  • g(x,y) – функция бюджетного ограничения частного партнера для соответствующего срока эксплуатационной стадии.

На основе решения функции Лагранжа (см. Приложение 2) для n=[1;12] лет можно построить зависимость, которая описывает оптимальные точки для всех возможных сроков реализации ГЧП-проекта (см. график ниже).

 

Ограничения на размер платежей публичного партнера

В большинстве случаев публичный партнер имеет ограничения на величину ежегодных субсидий, связанную с установленным объемом целевых инвестиционных программ или ограничениями бюджетного кодекса («бюджетные ковенанты»). Данные ограничения публичный партнер также обязан учитывать при определении варианта своего участия в ГЧП-проекте.

Рассмотрим ситуацию, когда публичный партнер устанавливает ограничение на размер ежегодного платежа в размере не более 10 у.е. В данном случае, можно получить линию ограничения, которая отсекает все недоступные публичному партнеру комбинации:

 

На данном графике видно, что точки графиков функции государственной поддержки, лежащие выше ее пересечения с ограничением на сумму эксплуатационных платежей (выделенные синим), недоступны публичному партнеру, т.к. публичный партнер не может позволить себе снижать размер капитального гранта за счет увеличения эксплуатационных платежей.

На основе найденных таким образом оптимальных точек (для n=[1;12] лет) можно построить зависимость, которая описывает оптимальные точки для всех возможных сроков реализации ГЧП-проекта (см. график ниже). Назовем эту кривую «реальным бюджетным ограничением».

Таким образом, мы нашли два различных набора оптимальных решений для публичного партнера:

  • линия пересечений функции государственной поддержки с кривыми безразличия (Набор 1 – решение уравнения Лагранжа);
  • линия пересечений функции государственной поддержки с ограничениями на ежегодные эксплуатационные платежи (Набор 2 – «реальное бюджетное ограничение»).

Поиск оптимального варианта структуры платежей публичного партнера

При совмещении графиков двух найденных выше оптимальных решений для публичного партнера можно увидеть, что решения, лежащие выше и левее точки пересечения, недоступны для публичного партнера без ухудшения инвестиционной привлекательности проекта или превышения ограничений на ежегодный эксплуатационный платеж.

Точка пересечения графиков Набора 1 и Набора 2 показывает оптимальную структуру платежей публичного партнера с учетом ограничений, наложенных на размер ежегодных эксплуатационных платежей публичного партнера. Также в данной точке определяется оптимальный срок эксплуатационной стадии ГЧП-проекта для публичного партнера. В данном примере оптимальный срок эксплуатационной стадии ГЧП-проекта составляет 7 лет (точка лежит на графике «функции государственной поддержки» соответствующей n=7).

Заключение

В настоящей статье рассмотрен алгоритм определения оптимальной структуры субсидирования ГЧП-проектов публичным партнером, исходя из его функции полезности и ограничений на величину платежей. Исходя из рассмотренного алгоритма, порядок действий публичного партнера при подготовке ГЧП-проекта к реализации должен проходить в следующей последовательности:

  • Подготовка финансовой модели ГЧП-проекта, на основе которой публичный партнер определяет функции государственной поддержки (возможные комбинации капитального гранта и эксплуатационных платежей);
  • Определение функции полезности публичного партнера в зависимости от двух «антиблаг» (капитального гранта и эксплуатационных платежей) и нахождение кривых безразличия;
  • Нахождение точек пересечения функций государственной поддержки и кривых безразличия для различных сроков реализации ГЧП-проекта и построение на основе данных пересечений набора оптимальных решений (Набор 1 – решение функции Лагранжа);
  • Определение публичным партнером ограничений на выплату ежегодных эксплуатационных платежей в зависимости от возможностей бюджета соответствующего уровня или объема целевых программ;
  • Нахождение точек пересечения функции государственной поддержки с ограничениями на ежегодные эксплуатационные платежи для различных сроков реализации ГЧП-проекта и построение на основе данных пересечений набора оптимальных решений (Набор 2 – «реальное бюджетное ограничение»);
  • Нахождение точки пересечения графиков Набора 1 и Набора 2 для определения оптимальной структуры платежей публичного партнера и срока реализации ГЧП-проекта.

Необходимо отметить, что показатели, полученные в результате описанного выше алгоритма (срок реализации, комбинация гранта и эксплуатационного платежа), на практике оцениваются банком исходя из рейтинга и кредитоспособности публичного партнера. Несмотря на то, что при реализации ГПЧ-проекта заемщиком выступает частный, а не публичный партнер, рейтинг кредитоспособности публичного партнера представляется важнейшим показателем для принятия решения о финансировании проекта со стороны банка.

С учетом природы взаимоотношения частного и публичного партнеров, банк анализирует финансовое состояние публичного партнера сквозь призму указанных выше показателей с тем, чтобы быть уверенным в «контрактном регрессе» или способности партнера выполнять свои обязательства в рамках соглашения о ГЧП. Необходимо отметить, что, к сожалению, в современной практике нередки случаи «переоценки» публичными партнерами своих возможностей.

Приведенный выше алгоритм может в этом отношении быть весьма полезным с этой точки зрения.

Приложение 1. Основные предпосылки финансовой модели

ПоказательЕд. измеренияЗначение
Капитальные затраты у.е. 100
Доля собственных средств % 20%
Целевая акционерная доходность % 20%
Процентная ставка по старшему долгу % 10%
График погашения основного долга   Аннуитет
Срок строительства лет 3
Операционные расходы у.е./год 3

Приложение 2. Решение уравнения Лагранжа


  1. top В статье «Улучшение качества инфраструктурных услуг в Российской Федерации за счет планомерного создания перспектив конкурентного рынка» (П.А. Бруссер и Е.А. Карпенко, 2015 г.) рассматривается обратная ситуация, когда субсидия предоставляется не инвестору, а конечному потребителю с целью созданию платежеспособного спроса на инфраструктурные услуги.
  2. top «Кривые Серова» или «Z-кривые» – кривые, предложенные специалистом Банка ГПБ (АО) Ф.А. Серовым, представляющие в графическом виде возможные комбинации капитального гранта и эксплуатационного платежа в рамках ГЧП-проекта.


comments powered by HyperComments